La Justicia Provincial como condicionante de la autonomía municipal.

Voces: PROVINCIA ~ AUTONOMIA PROVINCIAL ~ MUNICIPALIDAD ~ AUTONOMIA MUNICIPAL ~ FACULTADES DE LA MUNICIPALIDAD ~ FACULTADES DE LA PROVINCIA

Título: La Justicia Provincial como condicionante de la autonomía municipal. Cambios institucionales necesarios para revertir tal proceso
Autor: Losa, Néstor Osvaldo Pulvirenti, Orlando D.
Publicado en: LA LEY 2006-B, 851
SUMARIO: I. Planteo general del tema. - II. Mecanismos provinciales judiciales y jurisdiccionales de interferencia sobre la autonomía. - III. Recapitulación y conclusiones

"... aumentar los beneficios que cada cual obtiene de las instituciones y de las leyes, mejorando por tanto su aquiescencia racional a ellas, es una garantía de seguridad colectiva"

Fernando Savater (*)

I. Planteo general del tema.

Sostenía Don Lisandro de la Torre en su tesis doctoral en 1888, la necesidad de que el Estado Municipal reprodujera en su Constitución, la división de poderes propia de la República sobre cuya base se estructuran el Estado Nacional y los distintos Estados Provinciales. Tal postulado que el autor fundaba con claridad, requería necesariamente una Justicia local que completara a los poderes Ejecutivo y Legislativo (1). Esa propuesta se realizaba en el marco de la búsqueda de mayores y efectivas autonomías municipales. En igual sentido, Alejandro Korn Villafañe quien inspiró la creativa Escuela de La Plata, propiciaba a comienzos del siglo XX, la división tripartita de poderes en los municipios por ser éstos, a su criterio, una reproducción del Estado en pequeño y un Poder Judicial comunal integrado por jueces de Paz elegidos por sufragio popular. Años han transcurrido desde ese entonces y hoy es posible reiterar la importancia de aquel planteo, pero por razones ligeramente distintas de aquellas antes mencionadas. Así como el artículo 5 de la Constitución Nacional en 1853 imponía a los Estados locales que conformaran su "administración de justicia" pues de no hacerlo en sus cartas provinciales las mismas no serían aprobadas por el Congreso Federal (recordar que en 1860 se eliminó el control de constitucionalidad del Congreso que la norma citada imponía), hoy tal designio es indispensable ponderarlo para descentralizar la judicatura del propio ámbito estadual por la necesidad de proteger las incumbencias propias que hacen al papel autonómico de los municipios como mecanismo apto para concretar la letra de la Constitución después de la reforma de 1994 y la letra clara del art. 123 y que se refuerza en el 75 inciso 30 del mismo cuerpo legal.

El hecho de que un número importante de Municipalidades carezcan no sólo de un Poder Judicial local, sino además de instituciones propias de contralor de su gestión, tal como tribunales de cuentas electos dentro de su jurisdicción, no obran sino como vacíos institucionales que resultan cubiertos por las interpretaciones, consideraciones y conclusiones que genera la actividad del Estado Provincial (2). Claro está, que debe mencionarse que algunas constituciones provinciales y también diferentes cartas orgánicas dictadas en las últimas dos décadas, admiten el control de cuentas comunal e imperativamente para las municipalidades de primera categoría y también a la Justicia de Faltas como tercer poder local. Sin embargo, es un hecho objetivo que en la modernidad los tres clásicos poderes republicanos, ya no cubren las viejas expectativas de los controles recíprocos tradicionales que entre ellos se consentían como aptos y transparentes. Es visible contemplar como el constitucionalismo europeo de los últimos sesenta años fue incorporando instituciones de contralor en los textos de sus Cartas que elevan cuantitativamente los mencionados tres poderes o funciones. También se advierte que la descentralización no es en esa región una mera declamación sino un medio operativo que aplica el principio de subsidiariedad y facilita mejores servicios, fomenta la participación ciudadana y acerca los controles a la vecindad. España revaloriza en nuestros días la importancia de la descentralización judicial que las comunidades autonómicas repotencian y que simbolizan la descentralización que a partir de 1978 se operó en otros ámbitos políticos, sociales, económicos y que incluyen instituciones de control en la península ibérica y en otros países europeos.

Antes de continuar con este desarrollo, dejamos aclarado que si bien gran parte de las conclusiones a las que podemos arribar son de aplicación para la mayor parte de las Municipalidades y Comunas del País, como de alguna manera se expuso, el centro específico está puesto en lo que aún acontece en el marco de la Provincia de Buenos Aires, donde la subsistencia del capítulo VII en la redacción originaria dada en la Constitución de ese Estado en 1934 y la Ley Orgánica Municipal plasmada en el Decreto Ley 6769/58 (Adla, XVIII-B, 1455), hablan de municipios de delegación, lo cual permite corroborar en la práctica una exacerbación de las deficiencias que se comentarán en este artículo.

Asimismo dejamos expresado que el planteo del problema no es menor, ni baladí; nótese que cuestiones centrales para la vida de los municipios, tales como sus atribuciones impositivas, erogaciones, contrataciones de personal, servicios y de obras públicas, entre otras, quedan sujetas a decisiones que sobre el particular pueda dictar la jurisdicción provincial, sin siquiera contar con una previa y lógica revisión local. Ni qué decir de los contralores que sobre ellas establece el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires, el que normalmente no sólo llega tarde — en el mejor de los casos— , sino que además se aparta de la inmediatez de las decisiones que se adoptan a nivel local y de las propias valoraciones que esas comunidades pueden tener sobre la pertinencia de un gasto (por ejemplo, el envío de corona de flores al velatorio de empleados municipales fallecidos, o ágapes de fin de año para el personal, que reiteradamente han sido rechazadas por el Tribunal de Cuentas y que sin embargo son esperables como erogaciones necesarias en la convivencia social). La desconcentración funcional ensayada a nivel de tribunal de cuentas, es cierto ha mejorado un poco la eficiencia, pero dista de la propuesta que aquí se plantea.

Es en consecuencia objeto de este trabajo, indicar sucintamente si las distintas intervenciones que se refieren, pueden implicar un menoscabo cierto a las autonomías locales y luego señalar qué mecanismos podrían utilizarse para disminuir dichos impactos. Nadie puede negar en nuestros días que las ciudades han cambiado sustancialmente, se han incrementado en número y a su vez, se multiplicaron sus poblaciones, sus conflictos, sus avances propios de la modernidad y, sus incumbencias por otra parte, denotan alteraciones otrora inimaginables a las que se suman intercambios comerciales y dificultades sociales que de diversas formas alteran la paz en las convivencias humanas ahora más complejas que requieren atención eficaz y permanente, rápida y justa por parte de las autoridades estrictamente locales. Pero ocurre que la constitución bonaerense de 1934 mantiene su texto original (los constituyentes en La Plata no hicieron modificación alguna en lo vinculado a municipios), pues la reforma de 1994 no alteró ese capítulo que expresa al régimen municipal de esa no muy feliz década del treinta. Vivimos los últimos meses de 2005 y estamos en el siglo XXI. Si por curiosidad releyéramos a Adolfo Bioy Casares en su obra "El sueño de los héroes" que muestra a la ciudad de Buenos Aires y sus barrios entre 1927 y 1930 aproximadamente, veríamos cuán diferente es todo lo allí descrito en lo urbano, en las costumbres y en la sociedad, comparándolo al presente. Mal puede considerarse que las normas de 1934 que regulan las ciudades bonaerenses incluyendo la Ley Orgánica de 1958 (Decreto Ley, por otra parte), sean idóneas para regir coherentemente las relaciones de derecho público y las políticas municipales contemporáneas o que las instituciones de esa época puedan ser eficaces para mantener la paz social indispensable. Conste que las municipalidades de la provincia de Buenos Aires superan el número de ciento treinta, pero las ciudades son muchas más y los habitantes conforman la mayor cantidad de seres que posee una provincia en la República Argentina.

II. Mecanismos provinciales judiciales y jurisdiccionales de interferencia sobre la autonomía.

1. Revisión de las Cuentas.

La revisión externa y posterior a la ejecución presupuestaria de las cuentas de inversión de las Municipalidades, queda en términos generales sujeta a Tribunales organizados por las autoridades provinciales (3). Ahora bien, la experiencia demuestra que dichos Tribunales administrativos en la medida en que se encuentran centralizados en las capitales provinciales, llegan con cierta tardanza al análisis de las cuestiones y lo que resulta de mayor gravedad, en numerosas ocasiones terminan sustituyendo criterios locales plenamente válidos por decisiones provinciales, apartadas de la correcta consideración de los hechos y de las valoraciones concretas que la comunidad pudiera tener.

Tal intervención, extraña al ámbito local, obra en muchos casos como una sustitución de dichos criterios por los de la autoridad provincial. Por ello sostenemos que pareciera más acorde a las autonomías municipales que dichos organismos de contralor fueran constituidos y electos dentro de la propia órbita municipal; dejando tal vez y a guisa de alzada, la intervención de los Tribunales Provinciales. En líneas generales, la intervención provincial en materias propias del municipio, constituye una suerte de menosprecio de la autonomía que nuestra ley suprema hoy les reconoce expresamente a los municipios y las normas a crearse junto a las instituciones posibles, deberán prestar debida atención a estos parámetros que hemos expuesto.

2. Revisión del actuar por Tribunales Contencioso Administrativos Provinciales

Lejos de sostener una irrevisibilidad absoluta del actuar de las Municipalidades, sostenemos que pareciera de toda conveniencia, que existiera una justicia local capaz de analizar y revisar al menos en forma previa, lo dispuesto por las Municipalidades en la esfera local y en lo atinente a temas de dicha naturaleza; como por ejemplo podría ser la recolección o disposición de residuos, la contratación de personal, concesiones, etc.

Más complicadas aparecen aún las decisiones en materia tributaria. Las cuestiones que se suscitan por la generación, determinación y cuestionamiento de tasas municipales, queda hoy sometida en muchos casos a la Justicia Provincial y en tantos otros supuestos inclusive, a la Justicia Federal (4). Somos conscientes de que son bastante numerosos en la actualidad los excesos por parte de ciertos municipios, parte de los cuales han ido extralimitando peligrosamente sus facultades y alcances en la materia (5), suscitando conflictos de importancia; sin embargo, la imposibilidad de obtener una revisión judicial local — o inclusive de una instancia ante tribunales administrativos con facultades jurisdiccionales— , deriva directa e inmediatamente la solución de la controversia a una órbita jurisdiccional superior.

3. Justicia Contravencional local

En agosto de 2005, en España se está procediendo a instrumentar reformas en el sistema judicial que en mayor medida se moviliza en las Comunidades Autonómicas más pobladas y económicamente más relevantes. Una de las modificaciones estructurales de mayor originalidad para aquel país, es la creación de los "Juzgados de proximidades" que tendrán competencia en la menor cuantía y el juzgamiento de las faltas. Esta descentralización jurisdiccional mejorará la atención de las causas en trámite y acercará el servicio de justicia a los vecinos. La denominación "proximidades" denota el porqué de la descentralización. Sin ser una organización federativa, la española no duda en ampliar las competencias locales y nosotros, no dudamos que en esta filosofía, los ibéricos han progresado con notoriedad y seriedad, no por concentrar el poder sino por descentralizarlo racionalmente y sin pruritos conservadores. En políticas públicas suele decir Jordi Borja que lo único que no se puede vetar es la originalidad que lleva a la modernidad.

En el marco de las Provincias, en líneas generales las cuestiones contravencionales quedan sometidas a la Justicia de la Provincia(política de concentración de poder estadual local contrario a la descentralización e inmediatez) sobre todo en lo que hace a las apelaciones, siendo que la naturaleza de las mismas, se halla normalmente vinculada a las convicciones morales y sociales, propias y relativas de cada comunidad de su historia y de su proyección. En consecuencia, pareciera que la existencia de una Justicia Contravencional o bien, simplemente Justicia Municipal sin aditamentos, sería más adecuada para dar respuesta a estas cuestiones de incumbencia de cada localidad y en el marco de la autonomía normada en la Constitución Nacional. El poder de policía municipal necesita como la autonomía que es su correlato, de la autogestión, la autolegislación y la autojurisdicción a la que pueden sumarse atribuciones de control interno y externo por medio de institutos propios (Sindicatura, Tribunal de Cuentas, etc.). La extensión territorial y la mayor o menor población de cada municipio, son los elementos que servirán para la adecuación de las instituciones a crearse y las competencias pertinentes. Los convenios intermunicipales también serán idóneos para ameritar el compartir regionalmente servicios o decisiones interjurisdiccionales. En La Pampa existe un Juez Municipal itinerante, que abarca en su función varios municipios y surge de la posición doctrinal que en Corrientes existió en sus constituciones y se mantiene en la actual; me refiero a los jueces pedáneos cuyos antecesores fueron los alcaldes de la hermandad. La división de poderes republicana que la mayoría de las Cartas Orgánicas municipales declaran, luego se desdibujan cuando se instrumentan sólo dos: Departamento Ejecutivo y Departamento Deliberativo, ambos de naturaleza estrictamente política y, luego incorporan una Justicia Municipal de Faltas como un organismo más en la estructura general. Es cierto que, en la mayoría de las municipalidades se le confiere al juzgador un rango trascendente en lo institucional y la inamovilidad entre otros derechos, pero sus decisiones en gran medida pasan a revisión de un Juez de provincia que carece de especialidad en los municipal o bien se desinteresa de las causas por exceso de tareas en su fuero propio.

Si la Justicia de la provincia revisa por recurso de apelación a la Justicia del municipio, podríamos preguntarnos porqué no existe revisión de la gestión del Intendente por parte del gobernador o revisión de la legislación comunal por parte de la Legislatura provincial. Cuando el municipio dejó de ser en lo doctrinario, judicial y normativo un ente autárquico administrativo dependiente de la provincia a la que pertenece y esta naturaleza jurídico-institucional mutó por la autonómica; las revisiones o subordinaciones dejaron de ser racionales o legales pues ya no tienen justificación, salvo que continúe la autarquía pese a lo previsto en los arts. 75 inc. 30 y 123 de la Constitución Nacional que, por imperio del art. 31 del mismo cuerpo legal, son obligatorios aún para aquellas provincias que no hayan reformado su constitución o no la hayan adecuado en forma expresa. Ningún Tribunal de provincia puede tildar de autárquico a un municipio porque su constitución provincial no fue reformada, y de hecho, esto está ocurriendo con algunas Cortes Supremas de los Estados locales argentinos (6).

III. Recapitulación y conclusiones

Las maneras en las cuales las autoridades provinciales pueden avanzar sobre las autonomías municipales, son múltiples y complejas, y ellas no quedan sometidas exclusivamente al obrar del Poder Ejecutivo y/o Legislativo. En muchos casos, dichos cercenamientos provienen de la autoridad judicial, la que en su carácter de intérprete última de la Constitución de la Provincia, puede imponer sus propios criterios por sobre las afirmaciones de autonomía que intenten las Municipalidades. Es así que los conceptos oscuros, pocos claros de ordenanzas y otras disposiciones locales, serán interpretados y completados por la justicia provincial; sus determinaciones impositivas, contrataciones, servicios, relaciones de empleo público, entre otras materias vitales para la vida comunal, en caso de conflicto quedarán sujetas a igual revisión; las cuentas serán analizadas por Tribunales Jurisdiccionales Provinciales, los que además disponen de facultades de imponer cargos y multas abultados a las autoridades locales — cuya falta de pago, entre otras sanciones, les inhabilitará para desempeñar funciones electivas— , e inclusive pedir sanciones en fuero penal — también del Estado Provincial— . Demasiados condicionantes para las autoridades locales.

En dicho contexto, la existencia de Tribunales de Cuentas, Tribunales Jurisdiccionales y finalmente Justicia, todos ellos en la órbita local; se impone no sólo como una necesidad de completar la división de poderes a ese nivel de Estado que reconoce la Constitución Nacional (arts. 5° y 123), sino además, como una condición necesaria para la tutela y plena realización de la autonomía allí proclamada y la mejor calidad de vida que se traduce en la paz social que todos anhelamos.

Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)

(*) "El valor de elegir" p. 150, Grupo Editorial Planeta/Ariel, Barcelona-España, 2003.
(1) Más recientemente en el tiempo, ver LOSA Néstor, "Encuadre Jurídico - Político de la Justicia Municipal de Faltas", p. 93, en Justicia Municipal de Faltas, I Convención de la Justicia Municipal de Faltas, Buenos Aires, AAEM - AMFJMF, Diciembre 1992; CALVENTE, Néstor, "La Justicia Municipal de Faltas", p. 97, en Revista de Derecho Público, Derecho Municipal, Santa Fe, 2005 - 1.
(2) Advertía ya sobre este riesgo el Dr. Alcides Greca en su célebre obra en la materia, dónde afirmaba que "La inexistencia de una división de poderes en el gobierno local no sería suficiente motivo para que el poder judicial constituya una especie de supervisor de la Administración del municipio, modificando o enervando sus decisiones" (GRECA ALCIDES, "Derecho y Ciencia de la Administración Municipal", t. III, , p. 109, 2ª ed., Imprenta Universidad del Litoral, Santa Fe, 1942).
(3) En el caso de la Provincia de Buenos Aires, sobre el particular así refiere el artículo 192 de la Const. Provincial, el artículo 66 de la Ley Orgánica Municipal, y el Reglamento de Contabilidad, entre otras normas. En un sentido diametralmente opuesto ver la Ley Orgánica de las Municipalidades de Córdoba 8102 (Adla, LI-D, 4590), art. 78, que lo establece a nivel comunal.
(4) En muy reciente fallo la Corte se ha pronunciado sobre la competencia federal en un caso donde se discutía la superposición de un tributo local con respecto al Convenio Multilateral de Ingresos Brutos. (CSJN, 7579 U.93 XL, "Unilever de Argentina S.A. c. Municipalidad de Río Cuarto s. Acción Declarativa de Certeza", 06 de setiembre de 2005).
(5) Tal vez el ejemplo más reciente de ello ha aparecido con las denominadas "tasas introductorias o de abasto" que aplican varios municipios del cono urbano bonaerense; o tasas que se aplican sin existir siquiera bases territoriales, como aquellas que determinan que un "viajante de comercio" debe ser considerado "establecimiento" a los fines de determinar tasas de seguridad e higiene, tal como actualmente lo establecen ordenanzas de distintas municipalidades cordobesas.
(6) Sobre este mismo tema puede verse, LOSA NESTOR, "El Derecho Municipal y el imperio del derecho", p. 63 y sigtes., Ed. Jurídicas Cuyo, Mendoza, 2003; y PULVIRENTI, Orlando, "Autonomía y autarquía comunal. El debate visto a través de la jurisprudencia que suministra el derecho comparado interprovincial", elDial.com DC53C.
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